本报记者李佳霖

1982年，国务院批准北京等24个城市为首批国家历史文化名城，同年11月，又颁布了《文物保护法》，至今已过去31年。31年间，国家历史文化名城已增至121个。同时，《历史文化名城名镇名村保护条例》等法规文件的制定，也使历史文化名城保护体系逐步建立。然而，近几年来，名城改造的消息此地刚平，彼地又起，大规模古城复建的消息更是屡见报端。今年初，山东聊城、河北邯郸等8县、市历史文化名城被通报批评，更是凸显了名城保护现状的困境。

设立历史文化名城制度

1978年，十一届三中全会确立了“改革开放，以经济建设为中心”的大政方针，而以城市为中心的开发建设活动和旧城更新改造，给古建筑、文物古迹及其周边环境带来了一定程度的“建设性破坏”。“早在1980年，国务院转批国家文物局、国家建委《关于加强古建筑和文物古迹保护管理工作的请求报告》中就指出，当前存在在文物保护单位和文物古迹周围修建风貌上很不协调的新建筑、对古建筑‘改旧创新’等问题。”同济大学建筑与城市规划学院教授张松说。

“20世纪60年代，英、法、美等国已经开始立法，划定保护区来保护历史地区，1975年日本也开始依法保护传统建筑群地区。”张松介绍，1980年，对国外历史城市保护比较熟悉的专家学者开始提出保护“历史文化名城”的设想，1981年，国家建委、国家文物局、国家城建总局向国务院提交了《关于保护我国历史文化名城的请示》报告。1982年2月，国务院转批了这一请示，公布北京等24座城市为首批国家历史文化名城。

明确历史文化名城的法定定位是在1982年11月全国人大通过的《文物保护法》之中。《文物保护法》第八条规定：保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命纪念意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城。“这标志着我国历史文化名城保护制度正式启动。考虑到经济和城市发展滞后等因素，不少城市的老城区传统风貌得到消极保存，我国从1982年开始公布国家历史文化名城，名城保护工作的起步并不算晚，可以说是正当其时。”张松说。

1986年，国务院又公布了上海等27座城市为第二批国家历史文化名城。1994年，哈尔滨等37座城市被公布为第三批国家历史文化名城。张松介绍，第一批历史文化名城公布时，并没有严格的标准，只是要求保存文物特别丰富和具有重大历史价值、革命意义。到1986年的第二批，相关的一些标准才制定出来，而且开始强调保护和规划间的密切关系。“其实到第三批名城公布时，一些问题已经暴露出来了，比如追求片面的经济效益，违反城市规划法规进行建设，因而此年的请示通知上特别增加了‘加强保护管理’的表述，同时强调以后的名城审定要严格控制数量、从严审批，对不按规划法规进行保护、失去名城条件的城市，要撤销历史文化名城的称号。”

20世纪90年代，城市经济迅猛发展，城市化速度急剧加快，城市开发建设进入规模空前的阶段，历史文化名城保护面临的问题也更加严峻。因此，直至2001年，河北山海关和湖南凤凰才被增补为国家历史文化名城，到2013年江苏泰州、云南会泽被增补，国家历史文化名城累计数量达到121座。

历史文化街区的标准逐步明晰

《历史文化名城名镇名村保护条例》第七条规定：申报历史文化名城的，在所申报的历史文化名城保护范围内应当有2个以上的历史文化街区。而历史文化街区对于历史文化名城的意义，清华大学建筑学院教授朱自煊是这样定义的：历史文化街区是城市历史记忆保存最为完整、风貌特色最为集中的地区，是名城的精华所在。“它得延续其原来的功能，也需要融入到现代生活中，是变与不变的统一体。”

第一批历史文化名城公布时，国务院要求“对集中反映历史文化的老城区……要采取有效措施，严加保护，……要在这些历史遗迹周围划出一定的保护地带，对这个范围内新建、扩建、改建工程采取必要的限制措施。”在此时，历史文化街区保护的概念还未形成，但是已经意识到文物建筑以外地区的保护问题。

1986年国务院《关于公布第二批中国历史文化名城报告的通知》就指出“对文物古迹比较集中，或能较完整体现出某一历史时期的传统风貌和民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村寨等应予以保护。”“各省、自治区、直辖市或者市、县人民政府可根据他们的历史、科学、艺术的价值，核定公布为当地各级的‘历史文化保护区’。”然而，据朱自煊介绍，至第三批历史文化名城的评审时，历史文化保护区还未被作为名城入选的标准。

1993年在湖北襄樊召开的历史文化名城工作会议，虽至今时隔20年，仍让朱自煊记忆犹新。“那是我国唯一一次由建设部召开的名城工作会议，在这次会议上，提出历史文化名城要考虑保护历史文化保护区。”朱自煊说，当时提出名城全面保护比较难，而城市也需要发展。历史文化保护区的提出，一是为了协调名城保护和经济发展之间的矛盾，二是有些城市评历史文化名城的资格不够，但是其内的老街却非常值得保护，这其实是一方面保护了名城中的精华，另一方面也将保护范围扩大到非名城的保护区。

在1996年召开的历史街区保护(国际)，已经达成了“历史街区的保护已成为保护历史文化遗产的重要一环”的共识。在1997年建设部发出的《转发<黄山市屯溪老街历史文化保护区保护管理暂行办法>的通知》中，已明确了“历史文化保护区……，也是我国历史文化名城保护工作的重点之一。”

朱自煊介绍，上文提到的历史文化保护区发展到后来，在城市中的就成为历史文化街区；在乡镇和农村，因为规模都比较小，历史文化保护区就是村镇的核心区，也就是后来的历史文化名镇和历史文化名村。

2008年，国务院公布了《历史文化名城名镇名村保护条例》。其第七条规定，申报历史文化名城的标准为：保存文物特别丰富；历史建筑集中成片；保留着传统格局和历史风貌；历史上有过重要作用；保护范围内应有2个以上的历史文化街区。

名城检查和通报批评

在名城保护体系不断完善的同时，“拆旧”和“仿古”的大戏却加速上演，复建古城的计划遍地开花。据北京大学城市与环境学院教授吴必虎的初步统计显示，中国有不少于30个城市已经、正在或谋划加入古城重建风潮。

2011年1月起，住建部和国家文物局联合开展了首次国家历史文化名城、名镇、名村保护工作检查。2013年1月，住建部和国家文物局联合下发通知，对河北邯郸等8县、市因保护不力致使历史文化名城遭到严重破坏的情况进行通报批评，其中，云南大理为第一批国家历史文化名城，安徽寿县为第二批，山东聊城、河南浚县、河北邯郸、湖北随州、湖南岳阳、广西柳州皆为第三批。

“很多名城保护问题都暴露出来了，包括新伤和旧痕。”张松说。湖北随州在总结教训时认为，随州本身历史遗存较贫乏，当初入选勉为其难。而据一位参加了名城调查的专家介绍，有名城内完全没有符合标准的历史文化街区的情况，如河北邯郸；有名城保护法规编制严重滞后、几十年的城市建设没有规划指导的情况，如安徽寿县；有文保单位的修缮不遵从真实性、完整性的情况，如河南浚县。而在不少名城受“旅游业发展龙头”目标的刺激大肆复建古城的同时，云南大理却因旅游发展过度造成遗产破坏而被批评。

“之前有一段时间，有人甚至在质疑是不是可以不要历史文化名城了，这从一个侧面反映出业内部分人士对历史文化名城缺乏信心。当然主管部门和多数专家还是坚持历史文化名城制度的必要性。在名城制度设立30周年之际，住建部和国家文物局决定对名城保护状况进行专项检查，列出风貌损坏较大的城市名单，破坏尤其严重的可以考虑除名，这也是名城大检查的背景。”张松说。

张松介绍，检查的范围主要是早先公布的名城。首先是要求各省自检，然后出具报告，但具体到行动时，有的省是逐个检查，有的省是抽查。然后，各省将检查结果汇报给住建部和国家文物局，住建部和国家文物局再根据上报的结果，组织专家去现场检查。“但在实际操作中，有些城市因为交通不便，可能就没去，有些城市因为时间有限，也未到现场。”

张松认为，8县、市的被通报批评，并不是说明全国历史文化名城中这8个地方名城保护问题最为严重。“可能有些问题严重的名城，由于各种因素并没出现在通报名单上。而对一些没被通报批评的名城而言，也并不意味着不存在文物或历史风貌被破坏的问题。”